映象新闻

[3]马原《加强行政审判工作，更好地为改革开放和经济建设服务：在全国法院行政审判工作会议上的讲话》，1993年10月。

只有1件地方性法规中提及行政合同。在标题中含有行政执法程序的地方规范性文件中，有3个省级政府职能部门制定了行业执法程序，1个较大市政府制定了行政执法程序的综合规定。

还有相当部分的法规和规章是针对行政执法监督和行政执法责任制的规定，将在下文中进行分析。接着，我们进一步分析了规定行政程序法规的基本内容。我们选择北大法宝——《中国法律检索系统》[4]作为检索信息库。总体上说，地方政府关于行政决策的立法相似度比较高，很多内容沿袭了《依法行政纲要》和《依法行政决定》中确立的原则和制度。二是对同一程序制度，各部门和各地方立法表现出明显的相似性。

与行政合同的立法状况类似，《湖南省行政程序规定》是上述法律规范中对行政调解规定得最为完备的规范，其他法律规范只是提及行政调解或针对具体事项规定调解程序，缺乏原则性规定。在地方层次，共有30个省级地方[6]和35个较大市发布标题含程序的地方政府规章，分别占省级地方总数的97%和较大市总数的71%。5 USC Appendix—Federal Advisory Committee Act 5(b) (2) (3)。

为防止事故灾难，制定了《安全生产法》、《消防法》、《海上交通安全法》、《环境保护法》。其三，设计完善风险沟通程序，促进各种意见充分审议。但是，硬币的另一面是，专家知识亦有其固有的局限：一方面，专家的意见无法解决价值权衡问题。立法机关可以给出一些指导性原则，但如何处理特定事项上自由与安全等不同价值，立法机关却无能为力。

风险规制任务的扩张在主要资本主义国家已历经几波运动：首先，上世纪初开始，工业化导致职业健康和安全、产品质量等问题日益严重，引发了针对职业健康、产品安全的广泛规制。[14]正是因为相关知识的缺乏，给政府的政策制定带来重重困难，无论做与不做，均会引发广泛的批评。

[43]有关风险沟通的目的，美国科学院风险感知与沟通委员会曾经做过详细的分析。以当下引发大量争论的面粉增白剂为例：迄今没有确切证据证明面粉中合理添加过氧化苯甲酰对人体有危害，相反，面粉增白剂有提高小麦出粉率、减少面粉霉变等好处。面对这一扩张了的行政权，可以考虑采取一种程序主义的进路，使决策建立在对已有知识充分探索和审慎考量基础上。[20]见陈春生：《行政法上之预测决定与司法审查》，载陈春生：《行政法之学理与体系》，三民书局1996年版，第183页。

明显的表现便是风险预防原则（Precautionary principle）的兴起。风险沟通是主体之间交换有关风险性质、相关信息及看法的过程，它不仅传递与风险相关的信息，也包括表达对风险事件的关注、有关的意见以及相关反应，或者发布国家或机构在风险管理方面的法规和措施等。[6]二、风险规制的特点：面向未知而决策传统的行政活动主要是反应式的，目的在于维系现有秩序。因此，其判断并不完全是科学、客观的，而是具有价值取向的。

随后，上世纪70年代左右兴起的环保运动逐渐促使公众意识到现代科技、自然与风险之间的关系，最终形成了要求政府保障公众获得清洁的空气、干净的水等环境利益的巨大压力，推动了风险规制活动的拓展。然而，面向未知而决策的特点，意味着政府往往需要在知识尚不充分的情况下即采取规制行为。

按每百万次飞行发生的有人员死亡的空难事故次数计算，1991年是1.7次，1999年降到1次以下，2000年再降到0.85次。[9]但是，风险评估不可能完全解决知识不充分的问题：首先，人类理性是有局限的，人们不可能对未来做出完全精确的预测—我们不知道那些我们不知道的。

[24]这一原则在我国正式法律文件中尚未有明确表述，但实践中，很多案例均反映了这一思路：上述禁止面粉增白剂的措施如此，2009年采取的控制甲型流感的措施也是如此。[29]即在行政程序中采纳审议式民主的形态。又需要妥善地进行价值权衡和政治考量，风险规制活动也因而需要容纳理性的精神与民主的抉择。规制政策应当建立在对风险事实充分了解之上，因而，风险评估往往是风险规制活动的基础。遇有严重的或者不可逆转的损害威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。华建敏：《关于突发公共事件应急预案编制工作和安全生产情况的报告—2005年2月25日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2005年第2期。

行政机关裁量权的行使也必须遵守法治的基本要求，例如，遵守比例原则的要求。[11]例如，据有关部门统计，近年来，我国煤矿发生事故90％以上是由于违章操作造成的。

而风险规制是面向未来的，通过预测性的活动，寻找潜在的危害根源并加以消减，从而试图掌控未来。其中，又特别需要注意妥善处理科学与民主的关系。

[3]以美国为例，在20世纪70年代左右，国会迅速通过了《濒危物种法》(1969年）、《国家环境政策法》（1969年）、《空气净化法修正案》（1970年）、《联邦杀虫剂、除菌剂及灭鼠剂法》（1972年）、《海洋哺乳动物保护法》（1972年）、《海洋保护、研究及保护区法》（1972年）等多部涉及环境保护的法律。[4]汉斯·J·沃尔夫等：《行政法》（第3卷），高家伟译，商务印书馆2007年版，中文版前言第3页

大官在小官面前的尊严、小官在百姓面前的尊严、富人在穷人面前的尊严其实只是权力的尊严、地位的尊严而不是人的尊严。如果对方还有一些道德瑕疵（如男女作风问题），那就怎么摧残都不过分。三是物业管理从业人员。注释:① 林来梵："人的尊严与人格尊严--兼论中国宪法第38条的解释方案"，《浙江社会科学》2008年第3期。

四是众人对个别人尊严的侵犯，如多数人的暴政。这通常表现为制度性的践踏尊严，有根有据且后果严重、影响深远。

在家庭内，家长制赋予父亲以最高尊严，至今仍有男人对外"称自己的妻子为'贱内'，称自己的儿子为'犬子'，看似为了尊重对方而故意自谦，却突破了人格尊严的最低限度"。如果当权者自己就在实施侵犯人格尊严的行为，则是滥用权力，是权力非法。

今天这样公然捍卫皇权尊严的论调已经不复存在了，但其变种--国家利益高于一切（高于人权），国家的尊严优越于公民的尊严、甚至可以践踏人的尊严等等观念及现象、甚至制度还没有完全消失，如德国的纳粹统治时期、我国的文革时代在践踏人格尊严方面都到了登峰造极的地步。在道德层面上，政府只能通过引导来维护公民的人格尊严。

1999年底，北京市劳动和社会保障局发布了《2000年北京市允许和使用外地来京人员的行业、职业及文化程度、职业技术能力》的通告。即使对手犯错、犯法、犯罪，通过法律程序可以免去其高官厚禄，可以没收其万贯家产，可以令其名誉扫地，甚至可以剥夺其生命（死刑），但是不能侵犯其人格尊严，不能殴打、凌辱，不能批斗、游街、戴高帽，不能为了自己的政治目的而抛弃法制，将整个国家拖入混乱，置人民的安危于不顾。五是机场、车站、码头清洁工。政府如果总是利用而不是尊重民间的个人行为，就难以给个人自由以足够的空间，这种侵占（不一定侵占公民财产而是侵占公民的时间和空间）强化的不是自由而是专制的气息。

该做法作为推进再就业工作的成功经验在全国许多城市产生了示范效应。人的尊严并不排斥权力人也有尊严--作为普通人的尊严。

国家和集体也有尊严，这种尊严也受法律保护，一旦有人侵犯也要予以法律制裁（如对某社团造成名誉损害、侮辱国旗、诽谤国家元首等），但这主要不是宪法的任务，宪法所捍卫的"人的尊严"是个体的尊严而不是集体或国家的尊严，尊严的主体是个人--普通的个人。皇帝看到碍眼的大臣被打得皮开肉绽，群众亲自批斗、殴打、羞辱"阶级敌人"，其泄愤的快感可能是极其相似的。

[5]值得注意的是，由于长期以来只有"上位者"有尊严，而"下位者"总是没有尊严或较少尊严，而"下位者"往往又是多数，因此长期的不满积压在心里，终于喷发之时常常表现得十分极端：把那些昔日的"高贵者"彻底打翻在地，尽情羞辱，彻底毁掉他们的尊严，以泻心头之愤。权力暂时容忍、默许甚至鼓励民间的暴力行为，是为了自己的某种需要，而这种需要一旦满足，或民间所为超过权力允许的界限，权力就会出面制止。